階梯電價(jià)政策

　　“階梯電價(jià)”的全名為“階梯式累進(jìn)電價(jià)”，是指把戶均用電量設(shè)置為若干個(gè)階梯，第一階梯電量較少，電價(jià)較低，第二階梯電量較高，電價(jià)也較高，以此類推。隨著戶均用電量遞增，電價(jià)也逐級(jí)遞增。通過多用電多繳費(fèi)的方式，一方面促進(jìn)居民的節(jié)電意識(shí)，另一方面也體現(xiàn)社會(huì)公平的理念。目前，我國實(shí)施居民階梯電價(jià)試點(diǎn)的省份主要有浙江、四川、福建、湖北、貴州等。實(shí)施情況顯示，居民生活用電的過快增長有了較大改變，政策效果明顯。

　　在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2010年10月9日，國家發(fā)改委正式公布了《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》，并就居民用電實(shí)行階梯電價(jià)向社會(huì)公開征求意見。該方案將城鄉(xiāng)居民每月用電量按照滿足基本用電需求、正常合理用電需求和較高生活質(zhì)量用電需求劃分為三檔，其中第一檔電價(jià)原則上維持較低價(jià)格水平，第二檔電價(jià)逐步調(diào)整到彌補(bǔ)電力企業(yè)正常合理成本并獲得合理收益的水平，第三檔電價(jià)則要適當(dāng)體現(xiàn)資源稀缺狀況，補(bǔ)償環(huán)境損害成本。

發(fā)揮電價(jià)調(diào)節(jié)作用 促進(jìn)電力行業(yè)節(jié)能減排

　　1　電力行業(yè)在節(jié)能減排中的地位和作用

　?。ㄒ唬╇娏π袠I(yè)是節(jié)能減排的重要領(lǐng)域

　　改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)一直保持快速穩(wěn)定增長的態(tài)勢(shì)，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率達(dá)到9.92%，增速全球第一。但經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，能源消耗和污染物排放也急劇增加，給環(huán)境帶來巨大影響。2010年我國能源消費(fèi)總量為32.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中煤炭消耗占了70.0%，非化石能源消耗只占了8.3%。由于煤炭消耗比重過大，我國污染物排放數(shù)量巨大。2010年我國化學(xué)需氧量排放量為1238.1萬噸，二氧化硫排放量為2185.1萬噸，都位居世界首位，二氧化碳排放量也位居世界第一。

　　電力行業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著提供穩(wěn)定可靠電力保障的任務(wù)。電力行業(yè)的能源消耗主要是煤炭，2010年電力行業(yè)發(fā)電生產(chǎn)耗用原煤量約16億噸，占全國煤炭消費(fèi)總量的50.24%。2010年電力行業(yè)二氧化硫和二氧化碳排放占全國的40%左右，氮氧化物排放也占據(jù)很大的比重。無論是能源消耗還是氣體污染物排放，電力行業(yè)都占據(jù)重要地位，是我國節(jié)能減排的重要領(lǐng)域。

　?。ǘ╇娏π袠I(yè)的節(jié)能減排作用重大

　　我們初步分析，電力行業(yè)在節(jié)能減排中可以發(fā)揮重要作用的領(lǐng)域主要有：

　　一是提高非化石能源發(fā)電比重，降低對(duì)化石能源的消耗。據(jù)2010年數(shù)據(jù)測(cè)算，可再生能源發(fā)電量比重每提高1%，將節(jié)約電力行業(yè)煤炭消耗1319萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放3654萬噸；二是提高發(fā)電能效，降低單位發(fā)電量煤耗。據(jù)2010年數(shù)據(jù)測(cè)算，發(fā)電煤耗每降低1克，將節(jié)約電力行業(yè)煤炭消耗341萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放946萬噸；三是降低輸配電線損。據(jù)2010年數(shù)據(jù)測(cè)算，輸配電線損率每降低0.1個(gè)百分點(diǎn)，將節(jié)約電力行業(yè)煤炭消耗133萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放369萬噸；四是提高需求側(cè)能源使用效率，減緩電力需求的過快增長。據(jù)2010年數(shù)據(jù)測(cè)算，用電量每降低1%，將節(jié)約電力行業(yè)煤炭消耗1332萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放3689萬噸；五是通過技術(shù)手段直接減少氣體污染物的排放，主要是安裝設(shè)備脫硫、脫硝。目前電力行業(yè)新增煤電機(jī)組全部都裝有二氧化硫除掉設(shè)備，基本解決了二氧化硫排放問題。同時(shí)對(duì)于未安裝脫硫設(shè)備的老舊機(jī)組積極進(jìn)行技術(shù)改造以安裝脫硫設(shè)備。2010年安裝脫硫設(shè)備的煤電機(jī)組已經(jīng)達(dá)到86%，據(jù)統(tǒng)計(jì)測(cè)算，該比例每提高1個(gè)百分點(diǎn)，將減少二氧化硫排放66萬噸。另外為了減少氮氧化物的排放，電力行業(yè)也積極在煤電機(jī)組安裝相應(yīng)的脫硝設(shè)備。2010年安裝脫硝設(shè)備的煤電機(jī)組達(dá)到14%。未來將進(jìn)一步加大比例，促進(jìn)更多的煤電機(jī)組安裝脫硝設(shè)備。

　　此外，針對(duì)二氧化碳減排，電力行業(yè)也已經(jīng)開始探索相應(yīng)的技術(shù)措施，即燃煤機(jī)組碳捕捉及存儲(chǔ)技術(shù)。目前已經(jīng)有華能上海石洞口第二電廠等少數(shù)示范項(xiàng)目運(yùn)行，未來將進(jìn)一步建設(shè)更多的示范項(xiàng)目，為減少電力行業(yè)二氧化碳排放做更大貢獻(xiàn)。

　　2　電力行業(yè)節(jié)能減排面臨的形勢(shì)

　?。ㄒ唬╇娏π袠I(yè)節(jié)能減排工作成績顯著

　　電力行業(yè)的節(jié)能減排工作主要圍繞以下幾個(gè)方面開展。一是高度重視非化石能源的發(fā)展，大力推進(jìn)可再生能源電價(jià)和電網(wǎng)接入補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，同時(shí)實(shí)施可再生能源電量全額收購政策；二是不斷加大小火電關(guān)停力度，積極推動(dòng)大機(jī)組替代發(fā)電工作，提高電力行業(yè)發(fā)電能效；三是加強(qiáng)電力需求側(cè)管理，嚴(yán)格控制高耗能企業(yè)的盲目發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；四是進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過發(fā)電權(quán)交易等方式，促進(jìn)大機(jī)組通過競爭替代高煤耗的能源；五是積極促進(jìn)科技進(jìn)步，鼓勵(lì)企業(yè)采用最新的環(huán)保技術(shù)來實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。

　　通過上述各項(xiàng)措施，電力行業(yè)節(jié)能減排工作成績顯著。一是非化石能源發(fā)電量快速增加，由2005年的4538億千瓦時(shí)，增加到2010年的8135億千瓦時(shí)，增長了79.26%，年均增長12.38%，共節(jié)約煤炭消耗1.16億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放3.22億噸；二是電力行業(yè)發(fā)電能效不斷提高，2010年發(fā)電煤耗相比2005年下降31克/千瓦時(shí)，共節(jié)約煤炭消耗9095萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放2.52億噸；三是輸配電線損不斷下降，2010年輸配電線損率相比2005年下降0.66個(gè)百分點(diǎn)，共節(jié)約煤炭消耗755萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放2091萬噸；四是二氧化硫排放下降明顯，2010年相比2005年電力行業(yè)二氧化硫排放下降374萬噸，減排貢獻(xiàn)率達(dá)到102.75%。

　?。ǘ╇娏π袠I(yè)節(jié)能減排形勢(shì)依然嚴(yán)峻

　　雖然電力行業(yè)的節(jié)能減排工作取得了很大成績，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，但從全國節(jié)能減排的情況來看，形勢(shì)依然嚴(yán)峻，責(zé)任依然重大。

　　一是我國經(jīng)濟(jì)仍將快速增長，對(duì)電力行業(yè)保障能力提出更高要求。預(yù)計(jì)到2020年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值將比2010年增加120%以上，對(duì)電力的需求也將翻一番左右，全社會(huì)用電量將達(dá)到8萬億千瓦時(shí)的水平。巨大的電力需求導(dǎo)致電力行業(yè)為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排需要付出更多的努力，承擔(dān)更大的壓力。

　　二是電力行業(yè)以煤為主的電源結(jié)構(gòu)還將保持較長一段時(shí)期，節(jié)能減排任務(wù)艱巨。雖然電力行業(yè)大力促進(jìn)可再生等非化石能源的發(fā)展，努力調(diào)整電源結(jié)構(gòu)，但受資源限制，以及可再生能源發(fā)電本身隨機(jī)性、間歇性、不可調(diào)峰性等特征的影響，電力行業(yè)在未來相當(dāng)長的時(shí)間里仍將保持以煤為主的電源結(jié)構(gòu)。根據(jù)預(yù)測(cè)，2020年電力行業(yè)總裝機(jī)容量可能達(dá)到17.2億千瓦左右，其中火電裝機(jī)容量可能達(dá)到11.5億千瓦，占總裝機(jī)的比重為66.9%。雖然與目前的73.4%相比有所下降，但仍占相當(dāng)大的比重。為了控制火電廠的污染物排放，電力行業(yè)的任務(wù)非常艱巨。

　　三是電力行業(yè)通過技術(shù)改進(jìn)促進(jìn)節(jié)能減排雖仍有一定空間，但潛力有限。2010年我國供電煤耗達(dá)到333克/千瓦時(shí)，已經(jīng)進(jìn)入世界先進(jìn)水平，未來即使繼續(xù)關(guān)停小火電、新建大型高效機(jī)組，下降空間也不大，預(yù)計(jì)2020年可能達(dá)到326克/千瓦時(shí)的水平，10年下降程度不到10克/千瓦時(shí)。線損率改進(jìn)也面臨同樣的問題，預(yù)計(jì)2020年達(dá)到6.0%的水平，下降程度0.5個(gè)百分點(diǎn)。隨著技術(shù)改進(jìn)空間的不斷縮小，電力行業(yè)通過技術(shù)改進(jìn)節(jié)能減排潛力下降，困難日益增加。

　　四是目前全社會(huì)節(jié)約用電意識(shí)還比較淡薄，存在一定浪費(fèi)現(xiàn)象。我國國內(nèi)生產(chǎn)總值不到美國的40%，但是用電量卻已經(jīng)和美國大體持平，電力產(chǎn)出效率低下。小鋼鐵、小水泥等電力消耗強(qiáng)度較高的企業(yè)仍然存在，節(jié)約用電、提高用電效率的意識(shí)還很淡薄，機(jī)關(guān)、居民等許多領(lǐng)域還存在用電浪費(fèi)現(xiàn)象。

　　3　發(fā)揮電價(jià)調(diào)節(jié)作用促進(jìn)電力行業(yè)節(jié)能減排

　?。ㄒ唬╇妰r(jià)政策在促進(jìn)電力行業(yè)節(jié)能減排方面存在的缺陷和不足

　　1、可再生能源電價(jià)政策仍有不足，不利于可再生能源發(fā)電大規(guī)模發(fā)展。一是太陽能發(fā)電尚未形成合理的價(jià)格機(jī)制，上網(wǎng)電價(jià)政策不夠透明，不利于光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展；二是現(xiàn)行每千瓦時(shí)1-3分的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目接網(wǎng)工程的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響電網(wǎng)建設(shè)的積極性，同時(shí)也沒有考慮到大型可再生能源發(fā)電基地電能遠(yuǎn)距離輸送、送受端電網(wǎng)擴(kuò)建等因素；三是現(xiàn)行可再生能源附加征收標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足未來可再生能源項(xiàng)目發(fā)展的需要；四是目前對(duì)于火電、水電等為風(fēng)電提供各類輔助服務(wù)尚無相關(guān)考核和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，影響常規(guī)水電、火電企業(yè)提供輔助服務(wù)的積極性。

　　2、脫硫電價(jià)政策有待細(xì)化完善，脫硝電價(jià)機(jī)制仍未建立，不利于電力行業(yè)減少污染物排放。目前脫硫電價(jià)統(tǒng)一按1.5分/千瓦時(shí)執(zhí)行，沒有考慮到燃煤硫分不同等對(duì)脫硫成本的影響，導(dǎo)致有些企業(yè)脫硫成本無法得到完全補(bǔ)償，影響了發(fā)電企業(yè)脫硫的積極性。氮氧化物減排是電力行業(yè)所面臨的另外一項(xiàng)任務(wù)。據(jù)環(huán)保部測(cè)算，到2020年需要新增脫硝容量10.66億千瓦，共需脫硝投資2328億元，年運(yùn)行費(fèi)用為800億元/年。這些成本顯然需要合理的電價(jià)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償。但由于脫硝電價(jià)政策未能明確，影響電力企業(yè)脫硝的積極性。

　　3、差別電價(jià)政策存在缺陷，不利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。一是差別電價(jià)政策針對(duì)不同的行業(yè)征收標(biāo)準(zhǔn)相同，但是在不同的行業(yè)效果存在差別，有些行業(yè)效果明顯，有些行業(yè)則效果較差，需要有不同行業(yè)的不同差別電價(jià)政策；二是高耗能行業(yè)技術(shù)類型不斷更新，落后技術(shù)的甄別往往較為遲緩；三是差別電價(jià)政策與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為存在矛盾，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、電力供應(yīng)較為充足的地區(qū)常常通過對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠電價(jià)政策，抵消差別電價(jià)的效果。

　　4、節(jié)能發(fā)電調(diào)度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策細(xì)則仍未出臺(tái)，不利于節(jié)能發(fā)電調(diào)度工作的推廣和開展。自從2008年節(jié)能發(fā)電調(diào)度在五個(gè)省份開展以來，取得了一定的效果，但由于各試點(diǎn)省份節(jié)能發(fā)電調(diào)度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償具體實(shí)施辦法尚未出臺(tái)或不完善，不利于節(jié)能發(fā)電調(diào)度工作的開展和推行。

　?。ǘ┩晟齐妰r(jià)政策，發(fā)揮電價(jià)調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)電力行業(yè)節(jié)能減排

　　1、完善上網(wǎng)電價(jià)和電價(jià)附加政策，促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。一是修改完善可再生能源上網(wǎng)電價(jià)的辦法規(guī)定，按照風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電技術(shù)特點(diǎn)和各地資源狀況，分別制定上網(wǎng)電價(jià)和相應(yīng)的定價(jià)辦法；二是提高可再生能源發(fā)電接網(wǎng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同規(guī)模可再生能源基地，采用不同的標(biāo)準(zhǔn)；三是適當(dāng)提高可再生能源電價(jià)附加征收水平，促進(jìn)可再生能源可持續(xù)發(fā)展；四是盡快研究出臺(tái)可再生能源發(fā)展基金管理辦法，提高電價(jià)附加的使用效率；五是研究建立可再生能源發(fā)展的輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)參與調(diào)峰的水電、火電機(jī)組給予適當(dāng)補(bǔ)償；六是建立可再生能源上網(wǎng)電價(jià)逐年降低機(jī)制，促進(jìn)可再生能源發(fā)電企業(yè)不斷降低成本和技術(shù)創(chuàng)新。

　　2、完善和出臺(tái)脫硫、脫硝電價(jià)政策，促進(jìn)電力行業(yè)污染物減排。可考慮不同地區(qū)燃煤硫分對(duì)脫硫成本的影響，對(duì)目前的脫硫電價(jià)進(jìn)行細(xì)化，對(duì)電廠的脫硫成本進(jìn)行合理補(bǔ)償，促進(jìn)電力行業(yè)減排二氧化硫的積極性。同時(shí)盡快研究制定脫硝電價(jià)政策，促進(jìn)電力行業(yè)安裝脫硝設(shè)備，減排氮氧化物，并對(duì)發(fā)電企業(yè)脫硫脫硝設(shè)備運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

　　3、完善差別電價(jià)政策，遏制高耗能行業(yè)盲目發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。近幾年的事實(shí)證明，差別電價(jià)政策對(duì)于抑制高耗能行業(yè)的盲目發(fā)展具有重要的作用。因此，應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持差別電價(jià)政策的同時(shí)，對(duì)差別電價(jià)政策作進(jìn)一步完善，包括在不同行業(yè)實(shí)施不同的差別電價(jià)征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)高耗能落后技術(shù)進(jìn)行及時(shí)的甄別，加強(qiáng)對(duì)差別電價(jià)政策的監(jiān)管，取消各種不合理的電價(jià)優(yōu)惠，以及合理使用差別電價(jià)收入，真正用于節(jié)能減排和環(huán)境治理與修復(fù)等。

　　4、出臺(tái)和完善節(jié)能發(fā)電調(diào)度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和辦法，促進(jìn)節(jié)能發(fā)電調(diào)度工作的開展。節(jié)能發(fā)電調(diào)度的試點(diǎn)地區(qū)要根據(jù)國家指導(dǎo)意見的要求和原則，結(jié)合各地的實(shí)際情況，盡快確定節(jié)能發(fā)電調(diào)度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施細(xì)則，對(duì)電量減發(fā)機(jī)組進(jìn)行合理補(bǔ)償，促進(jìn)節(jié)能發(fā)電調(diào)度的開展。國家有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)節(jié)能發(fā)電調(diào)度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償工作的跟蹤指導(dǎo)。

　　5、盡快出臺(tái)居民階梯電價(jià)機(jī)制，促進(jìn)居民合理用電、節(jié)約用電。國務(wù)院批轉(zhuǎn)的2010年經(jīng)濟(jì)體制改革方案中已明確提出，今年要擇機(jī)實(shí)施居民階梯電價(jià)。建議國家有關(guān)部門在2010年公布的《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》基礎(chǔ)上，對(duì)居民用電成本作更詳細(xì)的測(cè)算，同時(shí)考慮各地區(qū)居民用電的不同情況，對(duì)居民階梯電價(jià)機(jī)制作進(jìn)一步修改和完善并盡快出臺(tái)，促進(jìn)居民合理用電、節(jié)約用電。